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          移動電話機進網政策
          2008-09-05

          作者:孫應   來源:C114

          摘要:本文針對目前移動通信基站建設難的問題,首先從相關法律法規、電磁輻射和城鎮規劃等3個方面分析了建站難的主要原因,結合實際從移動基站要爭取法律法規支持依法設置、加強與業主的溝通、消除電磁輻射誤解、由政府有關部門主導和協調將移動基站納入城市規劃、移動基站建設方案要融入社會環境、走移動基站建設的集約化道路及景觀化方案、加快建站新技術研究并積極采用等6個方面提出解決問題的思路。

           

          移動通信基站(以下簡稱移動基站)是移動通信網絡的最基本元素,移動基站建設由最初的全社會大力支持,才經幾年時間,到現在的舉步維艱。近年來,移動基站建設需要面對選址、輻射、保護等十分棘手的難題,主要表現為:移動基站設置沒有政府部門的統一規劃,比較隨意、混亂,市民投訴日益增多;干擾、阻止移動基站建設;還出現正常運行移動基站日常維護受阻現象,甚至還發生了私拆、毀損移動基站設施等。出現這些情況,除了對社會公眾缺乏必要的電磁環境科學常識外,很重要的原因是政府主管部門缺少對移動基站設置的有效管理和安全保障,還有移動通信網絡運營企業自身原因。

           

          一、移動基站建設難的主要原因分析

           

          (一)《物權法》、《物業管理條例》對移動基站選址影響

           

          1 《物權法》對電信設施的建設不利的條款。

           

          《物權法》第五十二條:“鐵路、公路、電力設施、電信設施和油氣管道等基礎設施,依照法律規定為國家所有的,屬于國家所有!币虼,電信基礎設施的國家所有或企業所有,必須依照法律進行確認,而不能依照條例及地方性法規認定!段餀喾ā返谄呤畻l:“業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權,對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利!币陨瞎灿泻凸餐芾淼臋嗬菢I主對小區內移動基站建設許可的基礎!段餀喾ā返诎耸畻l:“建筑物及其附屬設施的費用分攤、收益分配等事項,有約定的,按照約定;沒有約定或者約定不明確的,按照業主專有部分占建筑物總面積的比例確定!币陨弦幎鞔_了建筑物產生的收益分配的原則,也是對不動產的用益物權的法律規定!段餀喾ā返谄呤鶙l規定進一步確定了業主對重大事項的決定權:“下列事項由業主共同決定:(六)改建、重建建筑物及其附屬設施;(七)有關共有和共同管理權利的其他重大事項!币虼,小區業主可以根據《物權法》的規定決定是否同意建設移動基站等。

           

          2.《物業管理條例》對電信設施建設的不利規定

           

          《物業管理條例》第五十五條規定:“利用物業共用部位、共用設施設備進行經營的,應當在征得相關業主、業主大會、物業服務企業的同意后,按照規定辦理有關手續。業主所得收益應當主要用于補充專項維修資金,也可以按照業主大會的決定使用!备鶕陨弦幎ǹ梢悦鞔_,利用物業共用部位進行經營的,應當征得利益關系人同意,而且對于經營收益的使用也有明確的規定!段飿I管理條例》第十一條:“下列事項由業主共同決定:(五)制定、修改物業管理區域內物業共用部位和共用設施設備的使用、公共秩序和環境衛生的維護等方面的規章制度;”因此環境影響作為小區內業主共同決定的重大事項,應由業主共同決定。小區內業主應當就有關小區環境影響的事項進行共同決定,并對決定承擔責任等。

           

          (二)電磁輻射恐懼對移動基站建設影響

           

          移動通信作為高科技的產物之一,在市民的心目中仍然是一種神秘的事物,市民對移動通信的認知還比較匱乏,尤其移動基站電磁輻射是市民認知模糊和容易引起爭議的問題之一。特別是近年來,國內外媒體出現了一些錯誤的報道,以致引起了一些不必要地誤解。有些人甚至對此產生了莫名的恐懼和抵觸心理。人們之所以會對電磁輻射抱有這樣的壞印象,最根本的原因是對它不了解。

          事實上,我國的移動通信移動基站標準完全符合國際及國家標準。國內主要的標準是衛生部頒發《環境電磁波衛生標準(GB9175-88)》和國家環保局《電磁輻射防護規定(GB 8702-88)》兩個標準。具體而言,國家標準要求電場強度小于每米12伏或者說功率密度每平方厘米小于40微瓦。一般而言,GSM移動基站天線高度均在3555米,發射功率為20瓦的大功率移動基站,其天線前10米的功率密度是0.6微瓦/平方厘米,這樣的輻射比電視機和電腦的輻射還低。著名物理學家、中國科學院院士何祚庥說,截至目前,世界上尚未發現一例因電磁輻射對人體產生危害的確定案例。

           

          (三)移動基站選定沒有納入當地政府的城鎮規劃

           

          根據馬鞍山市統計局統計,截至2006年移動電話用戶52.8萬戶。移動電話普及率近為21部。同時移動通信網絡已經成為城市經濟社會發展與構建和諧社會的信息基礎設施。以馬鞍山移動公司為例,到2007年底已完成了GSM11期擴容,全市有大大小小的移動基站(包括室外大站、室內直放站)超過300個,基本在每條街道、在鄉村各個行政村都建設了移動通信移動基站,主干道路覆蓋率達到100%。但是這些通信設施大部門上沒有政府許可的規劃,有的甚至被列入政府違章建筑拆除范圍之內。另外一些移動通信建設工程中標單位不了解當地風土人情和風俗習慣,持有“做一個算一個”不負責任的態度,野蠻施工,光纖管道的施工存在亂挖亂拉,加上雜亂的天線,直接造成了市民的極大不滿。

           

          二、解決問題的思路

           

          (一)移動基站要爭取法律法規支持,依法設置。

           

          1.發揮國家制定的法律法規指導作用

           

          1、《物權法》第八十八條:“不動產權利人因建造、修繕建筑物以及鋪設電線、電纜、水管、暖氣和煤氣管線等必須利用相鄰土地、建筑物的,該土地、建筑物的權利人應當提供必要的便利!边@條規定,其含義是指不動產權利人非經過鄰人的土地、建筑物不能安設電線、電纜、水管、煤氣管等管線,而此管線系社會公眾所必需,則該不動產權利人有權通過鄰人的土地或者建筑物安設,但應選擇損害最小的處所及方法安設,如果仍有損害的,應支付補償金。這就是說,通信運營企業為了公眾利益,在小區設置移動基站,小區居民應盡配合義務,提供必要的便利!段餀喾ā返谄呤邨l:“業主不得違反法律、法規以及管理規約,將住宅改變為經營性用房。業主將住宅改變為經營性用房的,除遵守法律、法規以及管理規約外,應當經有利害關系的業主同意!彼傅摹敖洜I性用房”,是指將居民住宅改變為歌廳、餐廳、加工場等,使城市建設規劃中原本用于民用的房屋改為商用。但是,移動基站設置在居民小區內,將“居民住宅”改變為“通信機房”的性質,與“居民住宅”改變為“經營性用房”的性質是完全不同的。1992年《郵電部、建設部關于在城市建設中進一步搞好通信設施及管線配套建設的聯合通告》中明確:“城市通信建設及室外通信管線配套建設,均應納入城市規劃!币虼嗽谛^設置移動基站與小區居民之間的關系不屬于擅自設置或者擅自改變房屋用途的行為,而是屬于公用電信設施與居民之間的“相鄰關系”的法律關系。國務院頒發的《物業管理條例》第五十二條:“供水、供電、供氣、供熱、通訊、有線電視等單位,應當依法承擔物業管理區域內相關管線和設施維修、養護的責任!边@里并沒有規定通信運營企業在建設公用電信設施時,必須經業主委員會和物業管理企業同意,是因為這種建設、維修和養護行為,本身就是出于社會公共利益的需要!吨腥A人民共和國電信條例》第四十七條:“基礎電信業務經營者可以在民用建筑物上附掛電信線路或者設置小型天線、移動通信移動基站等公用電信設施,但是應當事先通知建筑物產權人或者使用人,并按照省、自治區、直轄市人民政府規定的標準向該建筑物的產權人或者其他權利人支付使用費!边@條規定旨在讓移動通信運營企業負有依法向社會大眾提供電信普及服務的責任,因為移動基站具有公用設施的屬性, 賦予基礎電信企業“事先通知”和“適當補償”的行為,應視為行政法規賦予電信企業公權力!吨腥A人民共和國城鄉規劃法》第二十九條:“城市的建設和發展,應當優先安排基礎設施以及公共服務設施的建設,妥善處理新區開發與舊區改建的關系,統籌兼顧進城務工人員生活和周邊農村經濟社會發展、村民生產與生活的需要。鎮的建設和發展,應當結合農村經濟社會發展和產業結構調整,優先安排供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎設施和學校、衛生院、文化站、幼兒園、福利院等公共服務設施的建設,為周邊農村提供服務!边@條規定明確了在城鄉規劃方案中通信設施作為必須的基礎設施進行設置。

           

          2 促進地方法律法規建設,營造良好的區域建設環境

           

          移動通信網絡已經成為城市經濟發展與構建和諧社會的基礎設施,已經深入產業發展、商業消費、民生服務、政務管理等各個領域,并且作為城市公共安全體系中的重要支撐手段,在防災救災、組織大型社會公共活動中發揮著重要的保障作用,一些地方政府高度重移動通信建設工作,頒布實施了有關地方性法規。

           

          1)上海市政府于200175日頒布了《上海市公用移動通信移動基站設置管理辦法》,這是全國第一個關于移動通信移動基站設置和管理的政府規章。這一政府規章出臺,有力地維護了移動通信用戶、業務經營者和社會公眾的權益,對移動通信運營企業如何依法加強移動通信移動基站的管理,依法保障移動基站的安全,促進移動通信業的健康發展,具有十分重要的意義。

           

          2)佛山市2007年也出臺了《佛山市公用移動通信移動基站設置管理辦法》,還結合各運營商的意見,推進室外移動基站共天饋系統技術的研究,完成了建設與運營管理研究,聯合草擬了《佛山市基礎電信運營商移動基站建設合作協議》等。

           

          (二)由政府有關部門主導和協調,將移動基站納入城市規劃。

           

          隨著移動通快速發展,移動通信運營商將展開更大規模的移動通信網絡建設,由政府有關部門主導和協調,前瞻性的做好移動通信建設的規劃,將造就良好的通信環境,提升信息化應用水平、加快經濟發展、構建和諧社會、改善人民生活均具有十分重要的意義。

           

          目前,在城鎮的規劃和建設中,往往沒有考慮到移動通信的規劃建設,使移動通信基站的布點及配套、通信管道建設處于被動局面,這種情況長期下去,必將導致:1.各移動通信運營商只能自行解決問題,既造成國家資源浪費,又易產生與規劃建設不協調;2.各移動通信運營商的規劃建設容易與規劃建設部門的思路產生矛盾,出現問題得不到有效的解決。要從根本上解決移動基站選址的問題,較為徹底的辦法就是將移動基站納入城市規劃,移動運營企業將近期、中期、遠期的移動基站規劃報給規劃部門,由規劃部門納入城市的總體規劃,預留移動基站的建設場地,規劃部門根據的建設進度分期予以審批。

           

          (三)加強與業主的溝通,消除電磁輻射誤解。

           

          法律是處理和通信基站建設與業主之間關系的準則,是建設和諧社會的基礎。但是,單純依靠法律不能實現和諧社會,單純依靠法律也不能完全解決移動基站建設中的問題。移動運營企業在建設移動基站時,除了切實負起社會責任,保護環境,保障公眾健康,履行相關手續的同時,應當發大力氣消除人們對移動基站的誤解(比如,有輻射等)。移動通信運營商和媒體共同做好溝通工作,正確、科學地宣傳無線通信知識,消除群眾的誤解。

           

          (四)移動基站建設方案要融入社會環境

           

          大量移動通信工程建設,使得樓頂、公園、古跡紛紛樹立了眾多的基站天線,帶來了不少負面問題,主要有:市區建筑物頂部天線林立,特別是密集城區,顯得雜亂無章,據統計,北京市區建筑物頂部天線有上萬個,影響了視覺環境,各地對城市環境景觀的要求越來越高,很多大城市已經提出了整頓建筑物頂部環境的建議。盡管移動基站電磁輻射設計能滿足國家標準規定的公眾輻射要求,但天線裸露在建筑物頂部,依然會給越來越注重“綠色環!钡木用駧硪环N不安全感,導致他們對無線電波產生抵觸甚至抗爭,從而增加了無線網絡建設的難度,室外通信設施的不安全因素等。移動基站建設方案,以建設“生態城市”、“美化環境”的目標,要結合社會環境的具體要求,尤其社會公益設施(如交通路燈、園林綠化等)共建,成為資源節約型、環境友好型的通信設施。

           

          (五)走移動基站建設的集約(共享)化道路和景觀化方案

           

          目前移動通信基站重復性建設日趨嚴重,有統計資料表明,中國移動和中國聯通所建移動通信基站已超過30萬個,兩公司的鐵塔常是并肩而立,浪費了大量鋼材和土地。如果1/3共建共用,便可以節省資金300億元。這些基站共占用了約3000萬平方米的土地,超過澳門特別行政區的總面積(23.6平方公里)。中國3G網絡建設估計還需要30萬個基站,怎么辦?走移動基站設施建設的集約(共享)化道路和景觀化方案。移動基站設施共享建設有利于:環境保護需要、社會和諧需要、資源保護需要、建設成本需要等,到達能源節約、保護生態環境,增強競爭力,實現可持續穩定地發展。

           

          隨著3G建設帷幕的拉開,移動基站建設向集約化和景觀化方向發展已經成為趨勢。移動基站集約化,就是將若干通信運營商的某些移動通信網絡的室外基站及其室內覆蓋系統集中在一起建設,實現資源共享、統一覆蓋的一種基站建設模式。天線景觀化沒有規定的模式和方法,可隨著環境的改變而采取靈活的方式,但其根本的目的是將天線融入到其所在的環境中去。

           

          (六)加快建站新技術研究,并積極采用。

           

          隨著人們對健康和環保越來越關注,這使得移動通信運營商尋找合適的站址變得越來越困難,建設成本也急劇升高。因此需要加快移動基站建設新技術開發,改變傳統普通移動基站加直放站的建站模式,適應容量大、易網規網優、安裝簡便、接收和發射衰減低、覆蓋成本低等要求的網絡發展新形勢,滿足通信設施一體化結構、穩定可靠、無需建設機房、電源架、鐵塔、空調等特點的各種環境新要求等。如,已正在試用的“軟移動基站”、“一體化GSM室外無線基站”等新的建站模式。

           

          參考文獻:

           

          [1]中國信息產業網  《物權法》對移動基站建設有何影響?;

          [2] 通信世界網  中國移動通信基站發展風雨二十載;

          [2] 新華網  移動基站如何依法設置。

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